Por Fernando Dworak
La rebelión al interior del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en el Senado, la salida de doce miembros y la incorporación de nueve a la bancada del Partido del Trabajo (PT) fue un hecho inédito en México y raro en otros países. Merece ser entendido con pragmatismo en lugar de interpretado por el velo del dogmatismo político, la ideología o la propaganda. De esa forma se puede explicar la racionalidad detrás de cada decisión y a qué está jugando cada actor.
El proceso de división de una bancada y su ruptura con el partido nacional representó un divorcio donde todos perdían, pero quizás era preferible al mal matrimonio que se sostenía. Y más allá de las declaraciones que hagan los actores políticos, la repartición de comisiones que se alcance definirá la dinámica que tendrá el Senado durante el último tramo de este sexenio.
¿Cómo pudo suceder algo así? ¿Qué pudo haber motivado la ruptura? ¿Qué sigue? Veamos estos elementos por partes.
El grupo parlamentario como un ejército
Tal y como lo escribió Elías Canetti en su libro Masa y Poder, un órgano legislativo representa la abstracción de una guerra donde se cuentan votos en lugar de bajas. La analogía funciona tan bien que se pueden analizar a los grupos parlamentarios como ejércitos y a sus coordinadores como generales.
La disciplina es indispensable en una bancada. De lo contrario se pierde la certeza sobre los resultados de una votación puede venir el impasse. Todavía peor, el ciudadano puede desconfiar de partidos que no son cohesivos. Los instrumentos para mantener la cohesión pueden ir desde el intercambio de favores entre coordinadores y miembros, la negociación y en algunos casos la coerción. Las capacidades de los líderes varían según la centralización de los partidos y los recursos que se dispongan incluyendo el patrimonialismo.
Por otra parte el coordinador es un general y la cohesión de una bancada depende en buena medida de la calidad de su liderazgo. Hablamos no sólo del trato cotidiano que se tenga al interior del grupo sino de los recursos que maneja. Es indispensable que este operador cuente con la confianza del partido.
¿Cuántos recursos tiene un coordinador de grupo parlamentario en México? Es difícil acreditarlos a plenitud por la opacidad que impera. Sin embargo se puede tener una idea a partir del sistema de comisiones y el personal que tiene el Congreso de la Unión.
Sistema de comisiones
Las comisiones legislativas son las instancias especializadas donde se analizan y dictaminan las iniciativas que se presentan al pleno. Se recomienda que haya tantas como secretarías de estado para que la especialización y la vigilancia se optimicen. Un número mayor hace que se traslapen atribuciones y aumente el costo de oportunidad del legislador para atenderlas adecuadamente. Un número menor dificulta la especialización.
Por lo general los coordinadores de grupo parlamentario asignan los asientos en las comisiones y los rangos como presidencia y secretarías, con base en criterios como la lealtad y la permanencia tras una o más reelecciones. Hay excepciones como el Congreso de Estados Unidos donde el rango en las comisiones lo define la antigüedad: lo que se conoce como Seniority System.
De acuerdo con el Informe Parlamentario Mundial publicado por la Unión Interparlamentaria y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo publicado en 2012, el promedio de comisiones por asamblea es de 11.7. En un órgano legislativo tan especializado como el Congreso de Estados Unidos hay 21 en la Cámara de Representantes y 22 en el Senado.
En México las comisiones en el Congreso de la Unión se han vuelto un botín político como se observa en la siguiente tabla.
Cabe señalar que si bien el número de comisiones no aumentó entre la LXII (2012-2015) y la LXIII Legislatura (2015-2018) en la Cámara de Diputados, el número de secretarios se duplicó. El sistema de comisiones en el Congreso de la Unión se ha convertido en botín político por tres razones.
La primera, un legislador no ve gran utilizad en especializarse al no haber reelección inmediata. Cierto, hay legisladores que traen el mandato del partido de tratar algún tema en específico y otros se convierten en campeones algún asunto público, pero la mayoría saben que la continuidad de su carrera depende de otros factores como la lealtad. Dejando a un lado máximo cuatro comisiones importantes y las motivaciones que tengan algunos presidentes o secretarios para impulsar algún tema, en muchos casos los cargos sirven para acomodar a operadores políticos en el mejor de los casos.
Segunda, a partir de los años noventa del siglo pasado las presidencias se asignan de manera proporcional al peso de los grupos parlamentarios, lo cual fomenta que su número aumente con cada legislatura. El interés es premiar a leales antes que fomentar la eficiencia en el sistema de comisiones.
Tercera, a las presidencias y secretarías se les asigna personal como asesores, secretarias, auxiliares, choferes y secretario técnico, prestaciones y sobresueldo. De acuerdo con algunos columnistas los presidentes reciben 200,000 pesos mensuales y los secretarios 100,000.
En breve, el sistema de comisiones está orientado a acomodar intereses que cambian cada 3 ó 6 años según la cámara antes que permitir una discusión especializada.
Personal del Congreso
La otra vía para identificar los mecanismos de control de los coordinadores es el personal que tiene una asamblea. Si hay más de los que correspondería a órganos legislativos de dimensiones similares al mexicano, es posible que sea una fuente de patronazgo a manos del líder de bancada para favorecer a leales.
De acuerdo con el citado Informe Parlamentario Mundial, el número promedio de empleados para órganos legislativos en países mayores a 50 millones de habitantes era de 3,995 en 2012. La siguiente tabla muestra las cinco asambleas con menor número de personal y las cinco que más apoyo tienen:
El único órgano legislativo que dobla al nuestro en personal es el de Estados Unidos, pero se entiende por la descentralización de los partidos, la fuerza de los legisladores en lo individual y el alto grado de tecnificación de las comisiones y estructuras administrativas.
En resumen, posiblemente los coordinadores de grupos parlamentarios tienen más recursos basados en patronazgo que repartir que en otros órganos legislativos. Aunque rebasa los objetivos de este texto, un estudio sobre staff de comisiones y personal administrativo puede confirmar o refutar la hipótesis del uso político de estos cargos.
El problema para el caso que nos ocupa es que el coordinador de grupo parlamentario del PRD dejó de ser leal al partido y tenía recursos para comprar lealtades. Pero ciertamente la falla en el reclamo de los disidentes por espacios en comisiones fue creer que sus presidencias y secretarías eran patrimonio personal en lugar de reconocer que se les dio por pertenecer a un partido y que ese mismo instituto político se los podía quitar. Y posiblemente tendrán que ceder espacios en la negociación que viene con el PT.
¿Qué sigue?
De acuerdo con la Ley Orgánica del Congreso sólo se puede formar un grupo parlamentario al inicio de la legislatura. En caso de que un legislador salga de su bancada la Junta de Coordinación Política puede asignarle lugares en comisiones, pero se espera que no sean relevantes dado que eso es prerrogativa de los partidos.
Ambas medidas sirven para mantener la cohesión de las bancadas. ¿Es necesario esto? Sí, entendiendo que el interés es la gobernabilidad del órgano legislativo. Si se bajan los requisitos aumenta el incentivo para salirse del grupo parlamentario y la institución pierde capacidad para generar acuerdos.
Ha sido una táctica recurrente de López Obrador y de Morena estirar la institucionalidad para lograr algo. En este sentido se entendían las presiones y discurso del grupo conformado por perredistas disidentes, obradoristas recién conversos, uno del PT que no pertenece a esa bancada y uno o dos independientes que no terminan de asumirse como tales según la normatividad vigente.
La salida de los ex perredistas abría dos escenarios: que la Junta de Coordinación Política hubiese reconocido el derecho que tenían a sus comisiones o que éstos se incorporaran a la verdadera bancada obradorista desde 2012: la del PT, como sucedió.
El primer escenario hubiera sentado un antecedente desastroso para los órganos legislativos del país, pues habría dado a entender que no hay costos para quienes desertan al grupo parlamentario. Lo anterior hubiese abonado en el corto plazo a favor de López Obrador con las salidas de perredistas y posiblemente priístas, aunque habría dificultado a mediano plazo la gobernabilidad parlamentaria con el debilitamiento de los partidos.
El segundo escenario no es tan fácil como se ve en el papel. Si bien el grupo parlamentario del PT alcanza los 16 miembros con 9 de los 12 senadores que salieron del PRD, es muy probable disidentes pierdan parte de lo que tenían una vez que pase la batalla principal: la reasignación de comisiones entre ambos partidos y la decisión de qué se les deja a los independientes.
La siguiente tabla desglosa el número de presidencias y secretarías de comisión que tenían los senadores adscritos al PRD antes de la salida de los disidentes:
Por otra parte veamos el número de presidencias y secretarías de comisión que tienen los senadores adscritos al PT:
Más allá del efecto propagandístico y la fuerza de negociación que ganan los obradoristas, los senadores adscritos a la bancada del PT desde 2012 pueden reclamar “derecho de piso” en la reasignación de presidencias y secretarías de comisión a costa de los recién llegados.
Dos ejemplos de la dificultad en las negociaciones. Primero, la presidencia del Instituto Belisario Domínguez se reasignaría al propio Bartlett, quien se convertiría en este escenario en el coordinador del tercer grupo parlamentario en tamaño. Y ya entrados en materia, Martha Palafox tiene más bonos en el obradorismo al haber sido candidata a gobernadora de Tlaxcala por Morena el año pasado que su rival por el PRD y posible compañera de partido, Lorena Cuéllar. La primera, que no tiene presidencias o secretarías podría reclamar al menos una secretaría de las tres que la segunda ocupa. Veremos en las siguientes semanas cómo quedan los equilibrios de poder tanto entre las bancadas de la izquierda como en su interior.
¿Qué viene?
Por más inedito que sea este escenario, puede repetirse con frecuencia en los próximos años gracias a la restauración de las carreras parlamentarias. No se está diciendo aquí que vayan a desaparecer los partidos, sino que se necesitarán operadores más hábiles para negociar la cohesión interna. Cada instituto político tendrá mejores posibilidades de sobrevivir entre más horizontales sean sus estructuras. También será necesario racionalizar las estructuras administrativas y comisiones de tal forma que no se asignen prebendas según coyunturas sino que sirvan para privilegiar la permanencia en el cargo. Por último sería recomendable diseñar un procedimiento ante esta eventualidad que no dificulte la operación de la asamblea mientras una bancada lidia con su disenso.
Sobre el autor.
Dworak Camargo es Licenciado en Ciencia política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)
Maestro en Estudios legislativos en la Universidad de Hull, Reino Unido.
Durante la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados, fue Secretario técnico de la Comisión de Participación Ciudadana.
Ha sido profesor en el ITAM, además de dictar cátedra en diversas instituciones académicas nacionales.
Desde 2009 es coordinador académico del Diplomado en Planeación y Operación Legislativa del ITAM.
Actualmente, se desempeña como asesor, además de conferencista y realiza una investigación sobre las prerrogativas parlamentarias.
Entre sus temas se encuentran reelección, agenda legislativa, cabildeo, sobre los que publica en medios especializados.
